누가 일본을 통치하는가 -일본의 관료구조 해부-

▣ 출판사서평

지난날 일본의 기적은 대체 누구의 공이며,
오늘날의 경제불황은 대체 누구의 탓인가?
궁극적으로 누가 원흉이며
누가 진정 일본을 통치하고 있는가?

일본은 관료의 나라라고 할 수 있다. 일본은 1868년 메이지 유신 이후, 불과 40년 만에 일개 황량하고 낙후된 섬나라에서 세계의 강국으로 발돋움했다. 일본 국민의 노력도 있었겠지만 이면에 있는 관료집단의 능력이 뒷받침 되지 않았다면 불가능했을 일이다.
‘관료’라고 불리는 이 집단은 특별한 과정을 거쳐 선발된 인재들인데 일왕을 대표하여 일본이라는 국가기구를 운영하는 집단이다. 혹자는 “정치적 방침이 결정되고 나면 간부들이 결정적 역할을 한다”고 말한다. 이는 재론할 필요도 없는 말이다. 어떤 사회 형태에서도, 어느 사회집단이 계속 존재하고 또한 지속적으로 발전하기 위해서는 간부집단의 구성이 가장 중요한 요소다. 국가로 말하자면, 유능한 관료집단을 구축하고 유지할 수 있느냐는 문제에 귀결된다.
메이지 초기, 일본은 영국의 입헌군주제를 도입해야 할지 프러시아의 군주제를 도입해야 할지 의론이 분분했다. 이에 이토 히로부미는 자주 거론되지 않던 독일을 방문했고 독일 제도의 장점을 강화하여 국립대학 졸업생들을 기반으로 고시를 통해 관리를 선발하는 관료제를 도입하였다.
2차 세계대전 이후 일본에 상륙한 맥아더는 일왕에게 인간선언을 지시하는 등 제국주의에 물들었던 일본을 변화시키려 애썼으나 관료제만은 바꿀 수 없었다. 그간 제도를 통해 관료를 뽑아왔기에 일본에는 제국대학 출신을 제외하고는 쓸 만한 인재가 없었기 때문이었다.
일반적으로 행정관리는 각종 행정업무를 수행하는 단순한 과정이라고 이해하기 쉽다. 그러나 일본의 관료는 전전(戰前)의 혁신관료 시대부터 시작하여 대체적으로 적극적이고 능동적으로 진행하는 것을 좋아하였다. 그래서 일본의 고급공무원도 군대의 참모처럼 정부의 정책결정과정에 지대한 영향을 미쳤으며 항상 정책결정과정, 즉 법률의 제정과 개정에 주도적으로 참여하였다.
그러나 이런 공무원 집단을 배양해낸 일본이 오늘날에 와서는 고급공무원 제도 자체를 심지어 지금까지의 노력과 성과마저도 배척하고 부정한다. 어떻게 된 일일까?
일본 관료의 지위가 추락한 이유는 여러 가지다. 그 하나는 일본의 산업과 사회경제제도가 모두 성숙기에 진입해 변혁을 진행하여야 할 제도가 점점 줄었기 때문이다. 관료들은 변혁의 추진력을 잃고 낡은 것을 답습하게 되어 그야말로 ‘원래 의미’의 관료계층이 되고 말았다.
또한 국제환경의 변화로 무역 자유화, 금융 자유화가 국제적 추세가 되고 일본 대기업들의 문제는 전통적인 산업과 달리 국제시장에서 발생하기에 자연스레 정부의 발언권이 줄어들었다. 과거처럼 일본의 경제참모본부로서의 정부 기능은 이제 더 이상 필요 없게 됐다. 여기에 국회의원들은 관료에게 밀렸던 자신들의 권력을 되찾으려 나섰고, 각종 미디어를 이용해 관료를 공격하여 일반 국민의 공적(公敵)으로 만들어버렸다.

한국과 일본 두 나라 모두 관료에 대한 원성이 자자하다. 이미 ‘고인 물’이라 일컬어지는 관료는 더 이상 나라를 위해 일하는 관료가 아닌 국민의 적일 뿐이다.
하지만 각종 고시를 통해 관료를 뽑는 제도 안에서도 양국의 차이는 확연히 드러난다. 일본은 직업관료를 위해 민간부문으로 이직할 수 있는 기회를 부여하여(天下り, 아마쿠다리) 나라를 위해 최선을 다해 일한다는 동기부여와 수입이 비교적 적다는 현실 사이의 모순을 해결해주었다. 비록 오늘날에는 그 의미가 퇴색했을지언정 관료가 부정부패에 대한 충동을 억제할 수 있게, 안심하고 직무에 충실할 수 있게 한 것이다. 그에 비하면 한국의 관료제도는 어떠한가?

우리는 일본의 지난 굴기 과정과 패퇴 과정을 분석하여 우리에게 다시는 치욕스러운 지난날의 역사가 되풀이되지 않도록 해야 한다. 우리는 이 책을 통해서 일본의 관료집단이 어떻게 일본을 발전시켰는지, 그 역사와 실천들을 알아보고 ―우리는 그 과정에서 우리에게 너무나 익숙한 정책들과 법률조처들을 보게 될 것이다― 그리고 최근의 잃어버린 20년은 도대체 누구의 책임인지를 같이 알아보고자 한다. 이것은 타산지석으로 우리가 참조하고 배울 점이 있으면 마땅히 참조하고 또 배워야 할 것이다.
-역자 서문 中에서

우리는 역자의 말처럼 같은 역사를 되풀이해서는 안 된다. 과거사에 대한 피해의식만으로 일본을 혐오해서는 그들을 이해할 수 없다. 지피지기면 백전백승이다. 메이지 유신부터 시작해 현대에 이르기까지 일본 관료의 역사와 그들의 통치 방법을 알아본 후에 본받을 것은 본받고 버릴 것은 버리는 취사선택이 필요하다.

▣ 작가 소개

저자 : 위톈런
인터넷 필명은 ‘빙렁위톈’?冷雨天이며 자칭 ‘라오빙’老?이라고 부른다. 상하이에서 출생하여 장시江西에서 자랐다. 농민, 노동자, 대리교사를 거쳐 개혁개방 후 대학에 진학하여 대학원까지 수학했다. 졸업 후, 상하이 대학에서 일하다가 1990년대에 일본으로 가서 현재 모 기계회사의 기술부장으로 있다. 한담하는 것을 좋아하지만 일본에 온 후 그럴 분위기가 되지 않아 인터넷에 이야기를 올리기 시작했는데 한번 시작하자 수습할 길이 없게 되었다. 저서는 주로 일본에 관한 것으로,《내가 본 일본》?眼看日本,《드넓은 대양이 도박장: 일본 해군사》浩瀚的大洋是賭場,《누가 일본을 통치하는가》誰在統治着日本, 《동쪽의 태양은 곧 지는가》東邊的太陽快要落山了,《대본영의 참모들》軍國的幕僚,《천황 위의 5성장군》天皇的皇上有五顆星 외 다수가 있다.

역자 : 박윤식
대구 계성고를 거쳐 연세대 정치외교학과를 졸업하고 고려대 최고국제관리과정을 수료했으며, 베이징대학 중국경제연구중심(현 국가발전연구원) 국제 MBA 과정을 졸업했다. ROTC 10기로 임관했고 전역과 동시에 삼성그룹에 입사하여 제일합섬에 근무했다. 이후 LG건설(현 GS 건설)의 사우디 현장에 나간 것을 시작으로 전후 11년을 사우디 건설현장에서 보냈고, 1981년부터 3년간 독일 프랑크푸르트에서, 그리고 1995년부터 2013년 12월까지 중국 베이징에서 LG TWIN TOWERS를 건설하는 등 주로 해외건설 분야에서 일했다. 중국에 있으면서 재중국 한국상회 제 9대와 제 10대 회장으로 봉사했으며, GS 건설 이사와 LG 전자 부사장을 역임하고 최근까지 한미글로벌의 중국지역 고문을 역임했다. 역서로는《원전 36계에서 배우는 경영의 지혜》(2009, 나남),《대본영의 참모들》(2014, 나남)이 있다.

▣ 주요 목차

-역자 서문 5
-글머리에 9
1
관료의 탄생
-관료의 나라 일본 19
-무사에서 관료로 24
-관료는 세습할 수 없다 29
-학교를 세워 인재를 양성하다 34
-‘관리양성소’인 제국대학 39
-많고 많은 관리 나으리 44
-일본의 과거제도 48
-중국의 과거제도 53
-‘문관 임용령’ 56
-정치가는 관료가 아니다 61
2
콧대 높은 관료집단
-‘높은 급여’가 곧 ‘청렴’을 보장하는가? 69
-자존심과 청렴 74
-관직은 포획물인가? 79
-‘혁신관료’의 등장 84
-좌경화의 시대 88
-기시 노부스케 93
-독일에게서 배우다 98
-만주 103
-호시노 나오키 만주에 가다 108
-기시 노부스케, 실물경제를 담당하다 113
3
예산, 내 손 안에 있소이다
-경제개발에는 돈이 필요했다 121
-차관에 의한 자금조달 역시 벽에 부딪치다 126
-미국 자금 도입 무산되다 131
-만업-만주중공업개발주식회사 136
-기술관료의 등장 140
-‘전력국가관리법’ 145
-정치상의 진보 요구 150
-좌익관료 155
-예산편성의 천재 가야 오키노리 160
-예산편성을 위한 노력 166
4
일본주식회사 CEO는 관료?
-점령군 사령관 맥아더 173
-관료의 황금시대 179
-‘적화’ 파업을 불허하다 184
-실패로 끝난 후버 개혁 189
-고시의 명칭이 바뀌다 194
-달라진 것과 달라지지 않은 것 199
-관청의 문은 공평하게 열려 있다 205
-일본 경제기적의 공은 누구에게 210
-토지개혁과 농업 집체화 215
-황색(어용) 노동조합 220
5
관료는 철밥통인가?
-경사(우대)경제와 통화팽창 227
-관료들, 경제부흥의 기초를 다지다 232
-허울뿐인 경제 민주화 237
-통산성의 혁신 관료 242
-‘전력사업법’개정의 실례 246
-정치가들의 권토중래 251
-직업관료에 대한 ‘불공평한’ 특혜 257
-직계제 261
-관료들의 이직-아마쿠다리 266
-직업관료의 급여 271
6
봄날은 간다
-공무원의 민간부문으로 이직(아마쿠다리)에 따른 문제 279
-관료시대의 조종을 울린 다나카 가쿠에이 전 일본 총리 284
-족의원 289
-학력 콤플렉스 문제 294
-관료와 국회의원 299
-국회의원의 자질 304
-민주당의 집권 309
-민주당의 개혁정책 314
-동일본 대지진 319
-민주당의 관료타도가 야기한 부작용 325
-서로 다른 선발 과정, 그리고 영원한 투쟁 330
-참고문헌 335